Boletín de recursos de información nº32 Octubre 2012. Centro de Documentación HEGOA
El Boletín de recursos de información del Centro de documentación Hegoa vía e-mail es una
propuesta de distribución de documentación en formato electrónico a los agentes sociales de la
cooperación internacional de la CAPV. Cada número ofrece información básica sobre un tema
destacado, del que se reseñan recursos de documentación actualizados, así como una sección fija de
recursos sobre cooperación internacional.
Indice: Tema central :: Organismos Multilaterales :: Cooperación Internacional ::
Cooperación regional y local (descentralizada) :: O+GDs
Tema Central: La "crisis de la deuda" en Europa: Lecciones y alternativas de la
experiencia Latinoamericana
Introducción
La "crisis de deuda" se ha convertido en el elemento central que pretende legitimar tanto las
políticas de austeridad que perjudican a la mayoría de la población, como el trato preferente que
recibe el sector bancario. En particular, en la periferia de la eurozona (Grecia, Portugal, Italia,
Irlanda, Estado español) la deuda se utiliza para justificar la aplicación de medidas profundamente
regresivas y antidemocráticas. La gravedad de la situación obliga, es evidente, pero según el
discurso oficial una gestión alternativa de la crisis, favorable a la mayoría social, no es siquiera
posible. En este contexto, parece cuanto menos pertinente tratar de contestar algunas preguntas
básicas: ¿Cómo hemos llegado a esta situación? ¿Quién se endeudó? ¿Qué uso se dio a ese dinero?
¿Quién se benefició del proceso de endeudamiento? ¿Quién paga ahora la deuda y a costa de qué?
¿Qué posibilidades hay de gestionar la deuda de otra manera? Para abordar adecuadamente estas
cuestiones conviene comenzar reflexionando sobre la crisis de deuda registrada en el
subcontinente latinoamericano durante los años ochenta. Este análisis previo aporta claves
fundamentales, tanto para el estudio de la situación que actualmente viven los países de la Europa
periférica, como para la formulación de posibles alternativas.
Un salto en el tiempo y en el espacio: la crisis de la deuda en América Latina
durante los años ochenta
El análisis retrospectivo de la crisis de la deuda externa sufrida por América Latina en los años
ochenta resulta muy útil para la comprensión de la situación europea actual. No se trata de que
sean experiencias idénticas, ni de que se puedan extraer lecciones automáticas; pero sí merece la
pena detenerse a reflexionar en una serie de elementos interesantes.
Para empezar, y sin tratar de hacer un análisis exhaustivo, conviene recordar que la situación de
elevado endeudamiento externo a la que llegó el subcontinente latinoamericano a finales de los
años setenta fue resultado de un acceso extremadamente fácil al crédito internacional. En efecto,
si durante aquellos años empresas, bancos, ciertas familias y Estados optaron por contraer créditos
externos tan cuantiosos se debió, en parte, a las estimulantes condiciones ofrecidas por los
acreedores (bancos norteamericanos y europeos, fundamentalmente): tipos de interés muy
reducidos, avales mínimos, y análisis de riesgo muy laxos o inexistentes, son elementos sin los que
no se pueden explicar los niveles de deuda alcanzados. Así, como suele suceder en situaciones de
sobreendeudamiento, el caso latinoamericano es un ejemplo de cómo no sólo a la parte deudora,
sino también a la acreedora, se le pueden imputar prácticas irresponsables.
A esto hay que sumar que gran parte de los recursos obtenidos gracias a este fácil acceso al crédito
internacional no se empleó en actividades que pudieran garantizar un flujo de ingresos futuros.
Hay que pensar que son esos ingresos futuros con los que se tendrían que atender las devoluciones
de deuda. Entre estos gastos cabría destacar el consumo de lujo de la parte de la población con
más recursos, así como el gasto militar o en infraestructuras faraónicas llevado a cabo por
gobiernos golpistas. En suma, la situación de endeudamiento problemático fue resultado no solo
del acceso a niveles de deuda exagerados, sino de que se “dilapidó” buena parte de los recursos así
conseguidos. Tengamos en cuenta, que ya antes de la crisis de la deuda externa latinoamericana
estallara oficialmente, la mayor parte de los países de la región reproducían lo que llamamos un
esquema financiero de tipo ponzi: la única forma que tenían de devolver sus deudas era acceder a
nuevo endeudamiento, lo cual, lógicamente, no hacía más que engordar el problema de deuda,
trasladándolo al futuro.
De esta forma, puede decirse que la situación de endeudamiento que gestaba la región ya
mostraba signos evidentes de insostenibilidad aun antes de la crisis. No obstante, ésta no estalla
hasta que, a finales de los años setenta, los tipos de interés internacionales registran una subida
abrupta; la mayor parte de los créditos externos se habían contraído a tipos de interés variables
referenciados a esas tasas internacionales. Así, hacer frente a las obligaciones financieras (devolver
el principal más los intereses) se convierte de la noche a la mañana en misión imposible. A esto hay
que sumar que, una vez que los tipos de interés se disparan, y ante la evidencia de que en esas
condiciones no es posible que los países latinoamericanos devuelvan su deuda, los bancos
occidentales les cortan de forma automática el acceso a nuevos créditos. Y no olvidemos que las
nuevas deudas eran la vía mediante la que se pagaban las deudas anteriores. En estas condiciones,
hacer frente a las obligaciones financieras externas se convierte en literalmente imposible. Por eso,
cuando en 1982 México declara unilateralmente su impago, estalla “oficialmente” la crisis.
Una vez que estalla, y ante el peligro que corren los acreedores de no cobrar sus deudas, estos
consigue imponer una intermediación en la crisis que claramente favorecerá sus intereses a lo
largo de todo el proceso. Tengamos en cuenta que la insolvencia latinoamericana supone una
grave amenaza para los bancos occidentales (Roddik 1990: 174-180): por ejemplo, la deuda
externa de Brasil representa el 46% del capital de los 9 bancos comerciales con más proporción de
créditos en el país (R. de Oliveira, 2006: 84). Los gobiernos occidentales, que actúan en
representación de los bancos de sus países, y con la intención de hacer más eficaz la defensa de
esos intereses bancarios, recurren al FMI para que intermedie. La defensa de los gobiernos
occidentales de los intereses de sus bancos se hace férrea, como evidencian las declaraciones del
secretario adjunto del Tesoro de EEUU a la Cámara de Comercio de su país en 1983: “Los activos
extranjeros de un país serían expropiados por sus acreedores en todo el mundo: sus exportaciones
confiscadas por los acreedores en cada puerto a donde llegasen, sus líneas aéreas no podrían
operar y sus fuentes de bienes de capital y de repuestos, desesperadamente necesitadas, serían
virtualmente eliminadas. En muchos países, incluso la importación de alimentos sería restringida”
(Roddik 1990: 80). De alguna forma, pueden recordar a las declaraciones de algunos políticos
alemanes amenazando a Grecia en caso de impago.
El FMI, de facto, garantiza que los países endeudados latinoamericanos prioricen sus objetivos a
atender el máximo de obligaciones financieras posibles. Así, todo lo que se hace en los años
siguientes sigue ese único y claro objetivo de maximizar los pagos de una deuda que, por otra
parte, no deja de incrementarse. La gestión de la crisis con esta meta se lleva a cabo mediante las
denominadas políticas de ajuste, que no pueden por menos que recordar a las actuales medidas de
austeridad que de forma implícita y explícita acompañan a los recates de los países europeos con
problemas de insolvencia.
El FMI impone el ajuste, y de esta forma la maximización de la devolución de la deuda, a través de
la condicionalidad a la que se someten la renegociación de las viejas deudas y la concesión de
nuevos créditos (lo que ahora llamamos “rescates”). Para ello, el Fondo establece el “compromiso”
que el país deudor ha de asumir, sus condiciones, realiza el seguimiento de sus resultados y, solo
en caso de cumplimiento envía los recursos acordados. Aunque el FMI utiliza la condicionalidad en
la concesión de sus créditos desde los años sesenta, la crisis de la deuda externa supone la
coartada para que este mecanismo ocupe súbitamente un papel crucial en el proceso de
renegociación de las deudas, cobrando un valor estratégico fundamental para la imposición del
ajuste. Efectivamente, “(...) el día siguiente a la crisis de agosto de 1982, ante acreedores muy
sensibles al riesgo de impago, la disciplina impuesta por el Fondo se convirtió en condición sine qua
non para volver a obtener financiación exterior” (Aglietta y Moatti, 2002: 71). No es difícil
encontrar un paralelismo entre el “viejo” mecanismo de la condicionalidad fondomonetarista y el
actual tándem rescate-memorandum.
Otro punto de la gestión de la crisis latinoamericana del que se puede extraer una lección
interesante sobre la situación actual, es el papel de la intermediación (en aquel caso el FMI en
solitario, ahora la “troika”) debilitando la capacidad negociadora de los deudores. Mientras, tanto
entonces como ahora, a los países deudores se les impone la negociación “caso por caso”, con el
objetivo de anular cualquier posible iniciativa de cohesión y acumulación de fuerzas en vista a una
posición negociadora más sólida, los acreedores se organizan en sendos grupos (los denominados
Club de París y “club” de Londres). De esta forma, ahora que podemos analizar el resultado
efectivo de aquellas renegociaciones, se constata lo que ya en su momento podía intuirse: estas no
fueron equitativas, sino que favorecieron de forma explícita a los bancos acreedores frente a los
Estados endeudados. Por ejemplo, los acuerdos priorizaban siempre el pago de intereses frente a
la amortización del capital, lo que supone un alivio temporal sobre la carga de la deuda (alivio
relativo, teniendo en cuenta que, en cualquier caso, los países deudores pagan “todo lo que
pueden”), pero a costa de la no reducción del volumen de deuda acumulada. Algunos cálculos
señalan que, incluso cuando las renegociaciones se avienen a asumir quitas parciales, la
reprogramación de la deuda restante (más plazo, y por tanto, más pago final de intereses) no
supone una reducción efectiva de los pagos realizados por los países deudores, sino un incremento
(Aglietta y Moatti, 2002: 92-95; Roddik: 76-77).
Por último, otra condición explícitamente impuesta por el FMI en las renegociaciones es la
socialización de la deuda privada: si al inicio de la crisis aproximadamente la mitad del
endeudamiento de la región era privado (contraído por empresas, bancos o familias), a lo largo de
la crisis la mayor parte de esta deuda se va trasfiriendo por diversos mecanismos al sector público.
El argumento oficial es que los Estados han de asumir deuda de los bancos y empresas de sus
países, porque es la fórmula más eficaz para avalar las devoluciones y reinsertarles en los
mercados internacionales. El resultado es que unos recursos que fueron a parar a manos privadas
tienen ahora que ser devueltos por toda la población. La socialización de deudas privadas, como
puede apreciarse, tampoco es una novedad en la historia reciente.
Los efectos del ajuste –equivalente a las políticas de austeridad- sobre unas economías que no solo
pierden su fuente de recursos fundamental –los créditos-, sino que ahora transfieren una cantidad
enorme de recursos a sus acreedores –devolución de la deuda-, son demoledores. Los datos
promedio para toda la región entre el inicio de los años ochenta y los primeros noventa resultan
catastróficos: el crecimiento medio del PIB regional es insignificante, el PIB per cápita se hunde, el
tejido industrial se desmantela, y las condiciones de vida de la mayoría de la población se
desploman. Según datos de la CEPAL, la tasa de pobreza en 1990 era de un 46% de promedio para
todo el subcontinente. El proceso de destrucción económica y deterioro social fue, no solo
profundo, sino también muy prolongado, justificando sobradamente el triste título de “década
perdida” con que estos años han pasado a la historia.
Finalmente, no podemos acabar este repaso sin señalar un último elemento. Aunque América
Latina transfiere a los bancos occidentales durante los años ochenta una gran cantidad de recursos
como pago de su deuda externa, y a pesar del enorme coste social y económico que soporta la
población latinoamericana como resultado del ajuste, dichos pagos no consiguen liquidar siquiera
una parte significativa de la deuda pendiente. En efecto, ahora que ha pasado un tiempo
suficiente y es posible analizar el proceso en toda su dimensión, sabemos que en los años noventa
la economía latinoamericana arrojaba unos indicadores de endeudamiento externo incluso peores
que los que a finales de los años setenta provocaron su crisis de insolvencia. Por otra parte, los
Indicadores no son mucho más halagüeños al entrar el siglo XXI. Esto se debe, fundamentalmente,
a que las suspensiones y renegociaciones de pagos intermediados y / o impuestos por el FMI
priorizaban, como hemos explicado, el pago de los intereses. Esto explica que en los primeros años
apenas se saldara capital de la deuda. Tal esquema de pago, tan propicio para los acreedores (que
cobran intereses y mantienen intacto el nominal que genera nuevos intereses), y tan perjudicial
para los deudores (quienes, a pesar de sus pagos no ven reducido su nivel de endeudamiento), fue
resultado de la desigual correlación de fuerzas entre deudores y acreedores durante las
negociaciones.
La “crisis de deuda soberana” en Europa
El origen de la crisis
Treinta años después de que se iniciara el problema de la deuda externa en América Latina, es
ahora el corazón mismo de Europa quien sufre una severa crisis de sobreendeudamiento. El
término usualmente utilizado de “crisis de deuda soberana” es profundamente engañoso, pues ni
la crisis se originó en Europa, ni su causa fue un excesivo endeudamiento público. Su
desencadenante fue, sin embargo, una crisis bancaria en Estados Unidos ocasionada por un nivel
extraordinariamente elevado de deuda privada. El proceso de liberalización y desregulación en los
mercados de capitales propició una notable expansión financiera. Pero además de abrir nuevas
posibilidades de rentabilidad en un momento de crisis global (arrastrada desde los años setenta), el
auge de las finanzas estimulaba el endeudamiento. Así, las sofisticadas innovaciones financieras,
sobre todo a partir de los años noventa, permitían movimientos financieros enormes a partir de
inversiones mucho más reducidas. Del mismo modo, la desregulación financiera hacía posible que
algunas de estas operaciones de endeudamiento se realizaran por parte de las entidades fuera del
mercado ordinario (es lo que se conoce como “banca en la sombra”). La ventaja para los bancos es
que dicha deuda no aparecía recogida en sus balances contables.
Sucede al mismo tiempo que esa proliferación de negocios especulativos, genera importantes
expectativas de beneficios: los agentes invierten en uno u otro activo, la demanda sube su precio,
este activo sirve a su vez como aval para obtener un préstamo, con el que adquirir otros activos
con perspectivas de negocio, y así sucesivamente. Estas alzas continuadas en el precio de un bien
es lo que se conoce como burbujas de activos. Sucedió con la burbuja tecnológica de empresas
vinculadas a Internet; con el mercado inmobiliario, pero también sucede con el oro, el petróleo o
las materias primas (incluidos los alimentos) todos ellos convertidos en valores refugio para los
mercados.
El estallido de las burbujas evidencia lo insostenible de tal sobrendeudamiento, y cómo todas esas
sofisticadas innovaciones financieras, no son sino la invención de la rueda. Esto pasó en 2007 con
la crisis originada con las hipotecas “basura” o subprime. Y sucedió en EE.UU entre otras causas
porque es ahí donde se ubica el mercado financiero más desarrollado y sofisticado del mundo.
Pero aunque se originó allí, gran parte de los bancos afectados en todo aquel fervor especulativo
no eran estadounidenses, sino europeos. Sobre todo entidades del núcleo de la eurozona, porque
eran las que disponían de un mayor cantidad de ahorro excedente acumulado. Estas economías,
en especial Alemania, implementaron unas políticas de ajuste que quebraron el modelo de
relaciones capital-trabajo de posguerra, con el fin de impulsar sus exportaciones. Los beneficios
acumulados se depositaban en sus bancos y, dado que la demanda interna estaba deprimida a
causa del ajuste salarial, lo invertían en el exterior. Un destino prioritario, aparte de las economías
del sur europeo, fue precisamente el mercado estadounidense.
Mientras, esas economías del sur crecían con fuerza, impulsadas por una vigorosa demanda
interna, aunque sus salarios reales permanecían estancados. La “fórmula mágica” que posibilitaba
el crecimiento del consumo sin incrementos salariales, fue el endeudamiento, canalizado desde el
exterior por los bancos comerciales.
En consecuencia, tenemos por una parte, un proceso de liberalización y desregulación financiera,
que permitía a su vez un ajuste salarial que redundaba en esa expansión de las finanzas. Y por otra
parte, dos modelos básicos de crecimiento económico: uno enfocado al sector exportador (el caso
alemán resulta paradigmático); el otro impulsado por la deuda (como España, Grecia, Portugal o
Irlanda). Una deuda facilitada especialmente por el “efecto riqueza” que suponían burbujas como
la inmobiliaria, sobre todo en los casos español e irlandés.
En todos estos casos, incluida Grecia, el endeudamiento resultado de esta dinámica de crecimiento
basado en deuda (es decir, el registrado antes o hasta el inicio de la crisis) fue fundamentalmente
privado. Más concretamente, como vemos en el cuadro 1, buena parte de esa deuda fue contraída
por el sector empresarial (bancos y corporaciones no financieras) y no tanto por las familias.
Cuadro 1 Porcentaje de deuda total por tipo de tenedor, final de 2009
tenedor de deuda España Portugal Grecia
Adminitraciones Públicas 13 % 15 % 42 %
Entidades financieras 31 % 30 % 17 %
Empresas no financieras 39 % 31 % 23 %
Hogares 17 % 23 % 17 %
Sector privado total 87% 84% 57%
Sector privado empresarial 70% 61% 40%
Fuente: a partir de Lapavitsas y otros, 2011
Vemos cómo, incluso de una forma más acusada que en América Latina, en el caso europeo el
endeudamiento es inicialmente privado.
Gestión de la crisis
Si bien existen diferencias entre las medidas adoptadas por las distintas economías europeas, hay
un denominador común: socialización de deudas privadas. Las vías son varias: desde la
nacionalización de bancos, compras masivas de activos “tóxicos” (de dudoso cobro o con valor de
mercado cero) o avales, entre otros.
Los motivos para el rescate, directo o indirecto, al sector bancario privado son evitar un desastre
mayor. Y hay que reconocer que el argumento tiene parte de verdad. En 2008 la administración W.
Bush dejó caer al banco Lehman Brothers y aún se sienten las secuelas del desastre. Por eso
mismo, ante el tamaño que han alcanzado algunas entidades, se habla de ellas como sistémicas o
con riesgo sistémico. Visto así, la cuestión principal no sería tanto si se dedica o no dinero público
para el rescate bancario, sino para qué se hace. Y salvo casos muy puntuales como el de Islandia,
las ayudas estatales hasta la fecha no han servido para garantizar que un desastre de tales
dimensiones se repita en el futuro sino, precisamente para mantener el statu quo anterior.
Cuadro 2. Ayudas públicas al sector financiero (2008-2010)
Aprobadas* Utilizadas
En miles millones
€
% PIB En miles millones
€
% PIB
Alemania 620.330 24,8% 252.550 10,1%
Irlanda 570.110 370,3% 413.280 268,5%
Portugal 47.450 27,5% 5.240 3,0%
Grecia 108.470 47,1% 38.850 16,9%
España 336.960 31,7% 88.800 8,4%
Países Bajos 313.330 53,0% 93.160 16,1%
Reino Unido 850.300 50,1% 301.500 17,8%
Francia 351.100 18,2% 116.390 6,0%
Italia 20.000 1,3% 4.050 0,3%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Europea.
*Cantidades aprobadas hasta el 1 de octubre, 2011.
A estas ayudas que se resumen en el cuadro 2 habría que añadir otras, como ha sido la actuación
del Banco Central Europeo como prestamista de último recurso a la banca privada, aunque en
ningún caso a los Estados de la Eurozona, al estar prohibido por sus propios estatutos. Estas ayudas
han consistido en conceder lo que se conoce como “barra libre” de liquidez durante un
determinado período. Esto significa que desde 2010 se fijó la posibilidad de solicitar préstamos al
BCE sin límite de cantidad a tipos de interés del 1% (1,5% a partir de julio de 2011). El proceso se
mantiene posteriormente, aunque ya no con cantidades ilimitadas, pues el banco central actúa
siempre como banco de bancos aunque jamás como banco de Estados.
Estas mismas cantidades que los bancos privados consiguen a un tipo de interés tan favorable se
destinan luego a comprar deuda pública a tipos superiores al 4%, con lo que recomponen sus
balances a cuenta del erario público. Pero las ayudas estatales también incluyen, en no pocos
casos, hacer de avalista frente al BCE cuando los bancos piden tales préstamos (Sanabria, 2011).
Hay que matizar que esta operación no es tan provechosa como en principio pudiera parecer.
Tengamos en cuenta que los bancos adquieren de manera continuada deuda que los inversores
foráneos evitan, por lo que el valor de ese activo (esos bonos de deuda estatal) se reduce y
necesita de más recursos para compensar esa pérdida de valor. Ahora bien, con ser cierto el matiz,
no invalida el hecho de que se utilizan recursos públicos para rescatar entidades privadas. Esos
mismos recursos que no se emplean para rescatar a la población desempleada o evitar desahucios
hipotecarios a familias sin recursos.
En el caso concreto de la Eurozona, la inacción del BCE ha supuesto otro coste adicional para los
fondos públicos. En esta área común, sus Estados asociados emiten deuda en una moneda que no
controlan. Pero al mismo tiempo, el BCE no actúa, salvo episodios muy puntuales y de forma
insuficiente, para evitar fuertes subidas en el coste de financiación de algunos países. Como nos
recuerda Navarro, la insostenibilidad de la deuda soberana no está en su monto total, sino en el
coste de financiación. Es decir, los intereses que el Estado tiene que ofrecer para conseguir que le
compren la deuda. Así, Grecia, Portugal e Irlanda fueron “rescatadas” cuando esos tipos de interés
alcanzaron un coste impagable. Al intervenir el banco central mediante compras masivas, lo que
consigue es que el Estado en cuestión pueda vender su deuda a un interés más reducido, que es al
que está dispuesto a comprar el banco central.
Pero como decíamos, este mecanismo que impediría que se pueda especular con la deuda pública
imponiendo a los Estados unos intereses abusivos, no se pone en marcha en la Eurozona. Por eso,
la deuda pública de aquellos Estados considerados con más riesgo a salir del euro ven incrementar
su coste de financiación, su “prima de riesgo” , “riesgo-país” o “spread”, que no es sino el
diferencial entre el tipo de interés que se paga por un bono a diez años con respecto al de un
Estado considerado más seguro. En el caso de la eurozona, el bono referente es el de Alemania.
La inacción del BCE se justifica por su estatus de organismo independiente y que, por tanto, no se
dedica a rescatar a Estados. Este veto se conoce como cláusula de no-rescate o no bail out. La idea
original era que ningún gobierno pudiera intentar aprovechar la unión monetaria para despilfarrar
recursos públicos, contando con que iba a contar con el rescate por parte del resto. El problema
ha sido que la evolución de esas primas de riesgo poco o nada ha tenido que ver con esos
supuestos comportamientos “irresponsables”, sino con la especulación y temores de una salida del
euro.
En el caso del Estado español, por ejemplo, entre 2007 y 2012, el gasto dedicado al pago de
intereses se ha incrementado en un 80,3% (Medialdea, 2012) y los PGE de 2013 tienen previsto un
incremento adicional de otro 30% más. Y ello pese a que hasta 2008 era un fiel cumplidor de los
criterios del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, con un nivel de deuda pública sobre el PIB
bastante reducido y un gasto público con relación al tamaño de su economía de entre los más
bajos de la UE.
De hecho, si algo une a los llamados PIGS (acrónimo en inglés de Portugal, Irlanda, Grecia y España)
es que su gasto público está por debajo del promedio de la Eurozona, mientras que sus ingresos
fiscales son los más bajos del área.
Resultados
Como hemos visto para el caso latinoamericano, la prioridad del ajuste no es otra que la
maximización en el pago de las deudas. Las medidas de ajuste se plantean como un signo de
confianza para los acreedores. Así, la reducción del déficit público supone una garantía para los
prestamistas: en la medida que garantice una reducción en la necesidad de pedir prestado en el
futuro, garantizará la capacidad de devolución de deudas en el presente. De igual modo, los
programas de ajuste estructural tratan de establecer un entorno económico lo más adecuado
posible para atraer inversión. Pero no como medio en una estrategia más amplia, sino como un fin
en sí mismo.
El problema de tal planteamiento, se ve agravado ante una crisis por acumulación de deuda
privada, como la actual. Ante esa situación empresas, bancos y hogares tratan sobre todo de
desendeudarse de forma simultánea. De este modo, las empresas no invierten, los bancos no
prestan y los hogares no consumen. Se destruye empleo con intensidad mientras caen los salarios,
retroalimentando así un círculo infernal, cuya única salida posible es el recurso al gasto público,
que impulse la demanda y compense la caída del resto. La ventaja añadida de esta medida es que
al no guiarse por un criterio de rentabilidad inmediata, el gasto público podría redefinir además las
bases de ese crecimiento. Esto es, no sólo el cuánto crecer sino el cómo, lo que permitiría sentar
las bases para una transformación del modelo productivo que impidiera volver a repetir episodios
de insostenibilidad económica, social y ecológica como los recientemente registrados.
Sin embargo, la actuación europea en la gestión de la crisis de la deuda ha sido justo la contraria. Y
como sucedió en América Latina, los efectos no pueden ser sino desastrosos.
En el caso europeo, además, se da una circunstancia muy particular: deudores y acreedores
comparten una misma área. En apariencia, esto podría significar una ventaja, en el sentido de que
una salida cooperativa beneficiaría a todas las partes, permitiendo repartir los costes. Pero en la
práctica esto no sucede porque se prioriza ese cobro de la deuda por encima de cualquier otra
consideración. El resultado es que la situación no solo no se soluciona, sino que los problemas de la
periferia son cada vez más acusados. Pero si la deuda está en la periferia, el problema reside en los
acreedores al depender que los primeros maximicen sus pagos, aunque sea a costa de socializar
deuda privada. De momento, la estrategia de negociación es similar a la del FMI en los ochenta:
caso por caso. Los propios gobiernos periféricos colaboran en la labor al mostrar su singularidad
(“no soy Grecia”, “no soy Irlanda”…) frente a la fuerza que les supondría negociar como bloque.
Más si cabe al compartir instituciones.
Así pues, la posición del BCE queda lejos de cualquier “independencia”, pues en la práctica supone
un posicionamiento del lado de los acreedores: acepta intervenir pero solo mediante fórmulas que
garanticen una “estricta condicionalidad”, al igual que las cláusulas de las instituciones financieras
internacionales como el propio FMI. No se trata de ninguna cuestión conspirativa, sino el resultado
obvio de una situación asimétrica, donde una parte hace valer su fuerza para evitar asumir pagar
su parte en una factura que también le corresponde; no olvidemos que los acreedores son
corresponsables de la situación de endeudamiento.
El proceso de ajuste como respuesta a una crisis de deuda conduce inevitablemente a un proceso
de endeudamiento crónico donde, como veíamos al principio, termina por reproducirse un
esquema tipo ponzi: endeudarse para pagar deudas. Mientras, el ajuste (o las llamadas políticas de
austeridad) garantiza tanto la posibilidad como la necesidad de mantener ese ciclo sin fin.
La Eurozona, comienza a constituir una prueba viva de tan fatídico panorama. En 2011 las
previsiones del FMI para los Estados periféricos situaban la recuperación a partir del año siguiente.
Hoy, no hay estimaciones del Fondo o de cualquier otro organismo, que pronostique recuperación
antes de 2014. Comienza a hablarse de una “década perdida” europea, en referencia a la
experiencia latinoamericana. La crisis no podrá resolverse mientras no se asuma la inevitabilidad
de impagos en la deuda privada. Y mientras no se detenga el trasvase de esa deuda privada a la
pública. Como ha sucedido siempre a lo largo de la historia, o le pasó a Alemania en 1953 para
poder acometer la recuperación tras la II Guerra Mundial, han de asumirse importantes quitas.
Pero pasado esto, habrá que plantearse cómo pudo ser posible esta crisis de deuda y cómo evitar
su repetición en el futuro. Y para eso, el modelo actual, con la hipertrofia financiera y la
polarización social a ella vinculada, no pueden quedar indemnes.
Alternativas a la dictadura de los acreedores
Cualquier ordenamiento jurídico, a la hora de tratar un proceso de endeudamiento, fija una serie
de mecanismos para garantizar su devolución. Parece lógico que así sea, en la medida que se trata
de una relación contractual voluntaria entre dos partes, para que ninguna saque provecho de la
contraria. Moralmente tenemos asumido el deber de cumplir con los compromisos adquiridos.
Pero de igual modo, ninguna legislación permite recuperar la deuda a cualquier precio, ni tampoco
ampara cualquier tipo de deuda. Por ejemplo, demostrar que había una deuda contraída no sirve
de eximente en un juicio por agresión, ni se admite que alguien pueda compensar una deuda
mediante un contrato de esclavitud o con la entrega de algún órgano. Es decir, en ningún caso
puede supeditarse el cumplimiento de lo pactado a los principios y derechos universales.
Pues bien, en el caso de los Estados sucede lo mismo. La obligación de cumplir los términos de un
contrato que voluntariamente se suscribió, no puede supeditarse a los derechos civiles de la
ciudadanía. De igual modo, aunque las fuentes oficiales no lo publicitan, lo cierto es que la historia
de la deuda es tan larga como la de su impago. La necesidad, en ocasiones, de romper con el
círculo interminable de deuda-pago-deuda es conocida desde la Antigüedad, cuando se celebraban
jubileos en los que se cancelaban todas las deudas acumuladas. Se entendía con naturalidad que
bajo ciertas condiciones la opción del impago resultaba menos perjudicial para todas las partes que
mantener el pago de la deuda.
Como cualquier relación contractual, en la deuda hay una responsabilidad por ambas partes. El
prestatario al asumir el compromiso de devolver lo prestado, y el prestatario de saber a quién
presta. De hecho, a ese riesgo se le asocia un coste, en términos de tipo de interés. Por tanto, de
igual forma que hay razones para exigir el cumplimiento de una deuda, puede haberlas para
defender su renegociación e incluso su rechazo.
En este sentido, conviene tener en cuenta que entre las razones que pueden aducirse para
justificar un impago de la deuda hemos de distinguir las de carácter ético y / o político, por una
parte, y las de carácter legal, por otra. Y ambos aspectos merecen atención. Aunque es algo por lo
general desconocido, no solo existe fundamento jurídico que ampara el impago de deuda bajo
ciertas condiciones, sino que hay múltiples experiencias históricas en las que, efectivamente, se
han llevado a cabo anulaciones legales de deuda. En efecto, el Derecho Internacional acuña el
concepto jurídico de “deuda odiosa” para referirse a aquella que no se ha contraído a favor de
quien finalmente ha de responder por ella. Los casos más claros, y los que han obtenido apoyo
legal en el proceso de anulación de la deuda, son aquellos contraídos por regímenes dictatoriales o
en condiciones de corrupción evidente. Los ejemplos históricos más utilizados de anulación de
deuda odiosa son el no reconocimiento en 1898 por parte de EEUU de la deuda acumulada por el
gobierno cubano, o la anulación de la práctica totalidad de la deuda contraída por el gobierno
iraquí en 2004. En síntesis, hay jurisprudencia internacional que, bajo ciertas condiciones, permite
declarar una deuda odiosa y, con ello, su anulación legal.
Evidentemente, encontrar fundamento jurídico para que una deuda se declare odiosa no es tarea
fácil. En esos casos, cabe apelar a argumentos de tipo ético y / o político para sostener la
legitimidad de un impago. Se trataría entonces de la denominada “deuda ilegítima”. Si bien el
ordenamiento jurídico actual no ampara el impago de todas las deudas ilegítimas, sí podemos
considerar que hay fundamento basado en la razón y el sentido de la justicia para reivindicar su
anulación.
En general, para determinar si una deuda puede considerarse odiosa o ilegítima cabe analizar tres
aspectos: a) ¿Por qué se contrajo?; b) ¿Cómo se contrajo?; c) ¿Para qué se contrajo? Así, y
tomando como ejemplo la deuda pública española, cabría cuestionarse si es legítimo y / o legal
exigir el pago de una deuda que se asumió para compensar la reducción de impuestos sobre las
rentas del capital, o el aumento del fraude fiscal (tengamos en cuenta que ambos procesos
beneficiaron a los grupos de población con mayor renta y patrimonio). También es pertinente
interrogarse por la legalidad / legitimad de un endeudamiento presuntamente público que es
resultado de los múltiples rescates bancarios, o de la construcción de infraestructuras faraónicas
que ha generado suculentos beneficios a empresas privadas pero más que dudoso bienestar social.
Son solo ejemplos.
En definitiva, incluso en una primera aproximación encontramos importantes componentes de
deuda pública sobre cuya legitimidad, o incluso legalidad, cabría dudar. Teniendo en cuenta que,
sin embargo, el gobierno considera incuestionable el pago de esa deuda, y que es precisamente
esa prioridad en el pago lo que tiene atenazada a la economía en su conjunto, parece más que
razonable la iniciativa lanzada por varios colectivos de llevar a cabo una campaña por una Auditoría
Ciudadana de la Deuda en el Estado español. En primer lugar, la auditoría trataría de recabar
información suficiente para detallar por qué, por quiénes y cómo se contrajo la deuda, el
montante, las condiciones, tipos de interés, plazos de devolución, garantías, avales, así como a qué
se dedicó la financiación. Este análisis nos daría una medida y proporción de deuda que no se debe
pagar o se ha de reestructurar (aquí un manual básico sobre auditorías de este tipo). La auditoría
debiera exigir al sector público transparencia en sus cuentas, declarar una suspensión temporal del
pago de la deuda, y abrir un proceso para escudriñar toda la documentación y hacer un juicio
público, con participación social, encaminado a tomar decisiones democráticas sobre cómo
atender a esa deuda pública una vez culminada la auditoría. Lo interesante de la propuesta,
además, es que se lanza de forma coordinada con colectivos de otros países de la periferia
europea: Grecia, Irlanda y Portugal.
Por terminar de regreso a la experiencia latinoamericana, conviene saber que en varios países de la
región se han llevado a cabo auditorías, algunas de las cuales han concluido en procesos exitosos.
Tal ha sido el caso de Brasil, donde la auditoría de la deuda se asumió por parte del gobierno y fue
llevada a cabo por una comisión parlamentaria creada a tal efecto. Esto ya supone, de partida, el
acceso público a una gran cantidad de información muy relevante.
El caso ecuatoriano es una experiencia reciente y nítida de la utilidad que puede derivarse de un
proceso de auditoría de la deuda. Poco después de la llegada de Rafael Correa al gobierno,
se nombró una comisión de expertos y organizaciones civiles que dedicaron más de un año a
analizar los principales contratos que constituían su deuda pública. Esta auditoría permitió
determinar qué parte de la deuda podía considerarse ilegítima y / o ilegal, en función de una serie
de motivaciones. El gobierno ecuatoriano, mediante una lectura muy conservadora de aquellos
resultados, anunció la suspensión del pago de aquella parte de la deuda para la que había
encontrado fundamento más sólido para su anulación. El mero hecho de este anuncio de impago
parcial, determinó una súbito desplome en el precio de los títulos de deuda en los mercados, de
forma que el Estado ecuatoriano pudo recomprarlos a un coste bastante favorable: pagó 900
millones de dólares por unos bonos cuyo valor nominal era de 3.200 millones de dólares. Si a ello
le añadimos el ahorro en términos de pago de intereses futuros, podemos estimar un ahorro total
del orden de 7.200 millones de dólares. En sentido estricto, no hubo una “ruptura de la legalidad”,
sino más bien una legítima y eficaz demostración de fuerza por parte del gobierno representante
del pueblo deudor.
El logro conseguido con la auditoría no fue solo económico, sino también democrático. El proceso
de auditoría pública de la deuda, la información obtenida gracias a este proceso y la posición de
fuerza del gobierno frente a los acreedores, respaldada por la ciudadanía, permitió una gestión
mucho más favorable para la parte deudora y, con ello, la protección de los derechos de la
población ecuatoriana. Además, tampoco quedó en un hecho puntual, sino que en la reforma de la
Constitución de 2008 se vetó que el Estado pudiera asumir una parte de la deuda privada.
Argentina, por otra parte, ilustra el caso de un impago unilateral, otra vía igualmente antigua de
hacer valer el poder que se tiene como deudor. El gobierno argentino suspendió el pago de su
deuda entre los años 2001 y 2005. Como cabía esperar, al anuncio le siguieron las amenazas por
parte de los acreedores en forma de aislamiento económico y sobre todo financiero. El Estado
argentino vería imposibilitado el acceso a los mercados internacionales de capitales para captar
nueva financiación, se decía. Sin embargo, se trataba de decidir entre atender voluminosos pagos a
los prestamistas o priorizar las necesidades sociales de un país destruido por unas políticas
económicas defendidas por esos mismos acreedores. Por tanto, si tenemos en cuenta la sangría de
recursos que suponía para el país el pago de aquella deuda, la ruptura con los mercados
financieros resultó netamente beneficiosa. De hecho, ese “balón de oxígeno” jugó un importante
papel para una rápida reactivación del crecimiento, unido a un contexto internacional propicio
para sus exportaciones. Asimismo, el impago unilateral le permitió fortalecer su posición
negociadora como parte deudora. Con la devolución de deuda suspendida, y la posibilidad de un
impago total sobre la mesa, las negociaciones se llevan a cabo en unas coordenadas políticas bien
distintas. Así, como resultado de esas negociaciones, en 2005 Argentina reanudó el pago de su
deuda al 45% de su valor inicial.
Otro dato interesante ilustra la capacidad de empoderamiento que otorga la posibilidad del
default: desde finales de 2010, Argentina tiene suspendido el pago de la deuda con Estados
occidentales (el Club de París) por valor de, en torno a 6.000 millones de dólares. Curiosamente,
los gobiernos acreedores desestiman reclamar el cobro de forma pública, a sabiendas de que es
mucho más peligroso "publicitar" la posibilidad real de impago que prescindir de los pagos
pendientes. Otro dato revelador es que estos impagos en modo alguno ha supuesto un aislamiento
internacional para Argentina, quien permanece entre otros como miembro del G-20.
Lecturas y recursos Web recomendados
· Aglietta, Michel y Moatti, Sandra (2002): El FMI. Del Orden Monetario a los Desórdenes
Financieros. Akal.
· Aguirre, Pablo y Alonso, Nuria (2012): “Funcionamiento del mercado de deuda pública en
Islandia y sus implicaciones en la salida de la crisis”, Ponencia presentada en las XII Jornadas
de Economía Crítica, Sevilla (febrero).
· Carrera, Miguel (2004) “La deuda externa en América Latina, veinte años después: una
nueva media década perdida”, Investigación Económica, Núm. 247, UNAM, enero-marzo,
pp. 103-141.
· Fresnillo, Iolanda (2012): “Auditoría Ciudadana: una herramienta para revertir la
deudocracia”, en VientoSur, nº 123, pp. 15-23,
· Hernández Zubizarreta, Juan y De La Fuente, Mikel: “¿Desobediencia civil o acuerdos con la
troika?” en Gara, 5/10/2012.
· Katz, Claudio: “Lecciones de Argentina para Grecia”,
· Lapavitsas, Costas; A. Kaltenbrunner; G. Lambrinidis; D. Lindo; J. Meadway; J. Michell; J.P.
Panceira; E. Pires; J. Powell; A. Stenfors y N. Teles (2010): “The Eurozone between austerity
and default”, Research on Money and Finance", Occasional Report (septiembre).
· Medialdea, Bibiana (2012): “Deuda, banca y recortes”, Anuario Sociolaboral 2012.
Fundación 1º de Mayo, pp. 241-252.
· Medialdea, Bibiana (coord.) (2011): "Quiénes son los mercados y cómo nos gobiernan. Once
respuestas para entender la crisis". Icaria, Barcelona.
· Millet, Damien y Toussaint, Éric (2011): La Deuda o la Vida. Europa en el ojo del huracán.
Icaria, Barcelona.
· Ramos, Laura (2006): "Ilegitimidad de la Deuda de los países del Sur y Deudas Ilegítimas. El
camino abierto a la cancelación sin impunidad: auditorías públicas y soberanas", ODG.
· Roddik, Jacqueline (1990): "El Negocio de la Deuda Externa. América Latina y los Bancos
Internacionales". El Áncora Editores, Bogotá.
· Sanabria, Antonio (2012): “La troika toma el Congreso”, Público.es 09/10/2012
· Sanabria, Antonio (2012): “La crisis del euro y la dictadura de los acreedores”. Boletín
Mensual Momento Económico, Instituto de Investigaciones Económicas, Universidad
Nacional Autónoma de México.
· Toussaint, Éric: “Europa, como América Latina en los años 80s”, entrevista (25/03/2012).
· Zabalo, Patxi: “Programa de Ajuste Estructural”, de Patxi Zabalo, en Diccionario de Acción
Humanitaria y Cooperación al Desarrollo. Hegoa.
(Autores: Bibiana Medialdea y Antonio Sanabria)
Cooperación Multilateral
(Presentamos una serie de lecturas de interés y actualidad sobre las
secciones habituales)
Informes y conferencias de organizaciones internacionales
Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe 2012. Naciones Unidas. Alcanzar los Objetivos de
Desarrollo del Milenio para 2015 es difícil pero no imposible. Depende mucho de que se cumpla el
Objetivo 8: la alianza mundial para el desarrollo. No debe permitirse que las actuales crisis
económicas que afectan a gran parte de los países desarrollados ralenticen o reviertan los
avances conseguidos.
Tendencias Mundiales del Empleo de 2012: Prevenir una crisis mayor del empleo. Organización
Internacional del Trabajo. En el informe se hace un balance de los acontecimientos del mercado de
trabajo y los nuevos problemas que se plantean a medida que el mundo sigue su lucha para forjar
una recuperación sostenible de la crisis económica y del empleo en el mundo.
Conferencia sobre Cambio Climático de Naciones Unidas. Noviembre 2012. El 18.º período de
sesiones de la Conferencia de las Partes (CP) y el 8º período de sesiones de la Conferencia de las
Partes en calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kyoto (CP/RP) se celebrarán de lunes
26 de noviembre a viernes 7 de diciembre 2012 en el Centro nacional de convenciones de Catar en
Doha, Catar.
Cooperación Internacional
25 años de Cooperación al Desarrollo en Euskadi: La política de instituciones
públicas y el sistema vasco de Cooperación. Koldo Unceta; (et.al). Hegoa,
2012. El trabajo se centra en el análisis de las políticas llevadas a cabo en
esta materia por las principales instituciones públicas del País Vasco durante los últimos 25 años,
período que viene a coincidir con la propia existencia de la Cooperacióp Vasca al Desarrollo como
ámbito de actuación con entidad propia.
La coherencia de políticas para el desarrollo en España: Mecanismos, actores y procesos.Natalia
Millán; (et.al). 2015 y más; 2012. El desarrollo se configura cada vez con más claridad como un
compromiso internacional que exige una respuesta integral por parte del conjunto de las políticas
públicas que debe ser articulada entre el conjunto de los actores de la escena internacional.
I Congreso internacional de estudios del Desarrollo. Santander, 14 al 16 de Noviembre 2012. Red
Española de Estudios del Desarrollo (REEDES). Este congreso será un espacio para la reflexión y el
encuentro de los investigadores de Estudios del Desarrollo y también un foro abierto a aquellos otros
investigadores de distintas disciplinas que quieran acercarse a los Estudios del Desarrollo tanto de
España y Europa, como de los países en desarrollo, en concreto de América Latina.
Cooperación Regional y Local (Descentralizada)
Evaluación de iniciativas de Cooperación Descentralizada Pública. Giorgio
Mosangini, urb-al III, Diputación de Barcelona. El texto permite evaluar la
contribución de una iniciativa o un conjunto de iniciativas de
cooperación descentralizada a las políticas públicas locales de cohesión social, analizando en qué
medida las intervenciones han generado, transformado y/o apoyado las políticas públicas
subnacionales que velan por ella.
VI Congreso Universidad y Cooperación al Desarrollo: Desarrollo Humano y Universidad. Organiza
el Comité Universitario Valenciano de relaciones internacionales y cooperación. 24, 25 y 26 de
Abril 2013. Bajo el lema “Desarrollo Humano y Universidad” el congreso tiene como eje
vertebrador el Desarrollo Humano. Han pasado más de 20 años desde que Amartya K. Sen, Mahbub
ul Haq y otros ideólogos del desarrollo apuntasen hacia un desarrollo centrado en las personas,
definiéndolo como un proceso en el que se amplían las oportunidades reales de los individuos. El
objetivo del congreso es analizar el papel de las Universidades en la promoción del Desarrollo
Humano.
O+GDs
Las claves de Busan: Los próximos pasos de la Alianza Mundial para una
Cooperación al Desarrollo eficáz. Intermon-Oxfam. 2012. La Alianza
Mundial para una Cooperación al Desarrollo Eficaz creada en Busan, Corea del Sur, en 2011,
estableció el marco normativo internacional relativo a los principios de eficacia de la ayuda y del
buen desarrollo, unos estándares a los que todos los agentes del desarrollo deberían adherirse.
Informe 2012 Amnistia Internacional: El estado de los derechos humanos en el mundo. Amnistia
Internacional. El Informe documenta el estado de los derechos humanos en el mundo durante 2011.
En cinco perspectivas regionales y un análisis individualizado de 155 países y territorios, el informe
muestra cómo el eco de las demandas de derechos humanos continuó resonando en todos los
rincones del planeta.
HEGOA, Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional Centro de
Documentación
URL: www.hegoa.ehu.es. Teléfono: 94-601 3856
Suscripciones en: i_gandariasbeitia@ehu.es.
Universidad del País Vasco. Zubiria Etxea Avda. Lehendakari Agirre, 83 48015 Bilbao
